Les "Balkans occidentaux" dans le cadre de l’élargissement de l’UE.

Les ministres des Affaires étrangères des pays de l’Union européenne, réunis à Bruxelles le 12 juin, ont entériné le référendum d’indépendance du Monténégro, ce qui permettra à cet Etat de nouer des relations diplomatiques avec les pays tiers et de continuer à mener, sur de nouvelles bases, les discussions préliminaires en vue de son adhésion à l’UE.

L’Albanie, qui fait partie du groupe des « Balkans occidentaux », vient de signer son Accord de stabilisation et d’association, ce qui la place, dans la voie de son rapprochement avec l’Union européenne devant la Serbie, dont les négociations pour la conclusion de cet accord sont suspendues pour cause de non arrestation de Mladic, et la Bosnie-Herzégovine qui a entamé ces discussions, mais qui risque de les voir interrompre si elle ne procède pas aux réformes demandées par Bruxelles, dont celle de la police. L’arrestation de Karadzic demeure, à terme, une condition impérative à l’adhésion. La Croatie a, quant à elle, satisfait aux clauses du premier « chapitre » des 35 qui composent le menu des obligations à remplir pour parvenir à l’étape finale de l’adhésion, envisagée pour fin de la décennie. Rappelons qu’elle aura la chance d’échapper au référendum d’approbation que Chirac a fait à inscrire dans la constitution française pour toutes les nouvelles adhésions, après celles de la Bulgarie, de la Roumanie et de la Croatie.

Le commissaire à l’élargissement Olli Rehn, s’exprimant devant la délégation de l’Assemblée nationale de l’Union européenne a exposé l’approche très restrictive qui est désormais celle de l’ensemble des autorités européennes à l’égard de l’élargissement de l’Union. On trouvera ci-dessous l’intégralité de son exposé :

"Délégation de l’Assemblée nationale de l’Union européenne Paris, 6 juin 2006

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les députés,

Je vous remercie de l’occasion qui m’est donnée une fois encore pour débattre de l’élargissement en ces lieux. J’étais venu à l’Assemblée nationale, devant la commission des affaires étrangères, il y a exactement six mois, le 6 décembre 2005, pour faire le tour de la question avec vos collègues.

Permettez-moi donc de saluer la régularité métronomique avec laquelle l’Assemblée entend se tenir informée des derniers développements de ce dossier. Deux fois par an, ce n’est certainement pas trop pour se mettre à jour, en particulier en cette période critique pour notre projet européen.

Le 1er mai dernier, nous avons célébré le deuxième anniversaire de l’élargissement à dix nouveaux pays d’Europe centrale et méridionale. Je ne reviens pas sur la dimension politique et historique de cet événement, qui a réuni pour la première fois, de manière pacifique, dans un espace commun de droit, de démocratie et de libertés, l’Est et l’Ouest de notre continent. Le 1er mai 2004, après soixante de ans de divisions, l’Europe tournait enfin la page du XXe siècle. Beaucoup a été dit et écrit depuis lors sur cette adhésion et ses conséquences. Elle a été parée de certaines vertus, on lui a surtout prêté beaucoup de malédictions : l’immigration massive d’une main d’œuvre corvéable et bon marché, les délocalisations, le surcoût budgétaire, la paralysie de nos institutions...

Commençons donc peut-être par faire un premier bilan, à tête reposée, de ces deux ans d’Europe élargie. Si l’on prend comme point de départ les objectifs de l’exercice, nous n’avons franchement aucune raison de nous plaindre. Cet élargissement était guidé par un seul souci : étendre à des pays qui en avaient été injustement privés par l’Histoire, l’espace de paix, de stabilité, de démocratie et de prospérité qui fondent notre construction européenne, et s’assurer que les nouveaux venus respectent les mêmes règles de droit, les mêmes politiques communes - en d’autres termes : qu’ils jouissent des mêmes droits et se plient aux mêmes obligations que les membres existants.

A cette aune-là, le 5e élargissement donne, jusqu’à présent du moins, pleine satisfaction. Dans les nouveaux pays membres, la démocratie est partout la référence ; notre acquis communautaire - c’est-à-dire l’ensemble des lois et des politiques de l’Union - y est appliqué, souvent mieux même que chez certains pays fondateurs ; grâce à une croissance dynamique, le rattrapage économique est en bonne voie.

Par ailleurs, que sont devenues les catastrophes annoncées ? Les plombiers polonais n’ont pas submergé nos marchés du travail, y compris dans les pays ayant complètement ouvert leurs frontières aux travailleurs salariés (dois-je rappeler au passage que les artisans sont déjà libres de s’établir à leur compte partout dans l’Union et que, en outre, le secteur du bâtiment en France a un besoin urgent de plombiers).

Les délocalisations vers l’Europe centrale, au-delà des quelques cas difficiles qui se sont produits, sont demeurées un phénomène très marginal. La charge budgétaire pour les prochaines années reste grosso modo comparable à celle qui prévalait avant l’adhésion. Les nouveaux pays membres n’ont pas tiré l’Europe sociale vers le bas, comme en témoigne le compromis atteint sur la directive services (l’ex-directive Bolkestein). Enfin, nos institutions ne sont pas paralysées par le nombre et continuent de travailler, fonctionner et décider.

Mesdames et Messieurs,

Quelles conclusions tirer de ce bilan ? Tout simplement, que nous n’avons pas à en rougir - bien au contraire ! Cela ne signifie certainement pas que nous ignorons la lassitude, les craintes, le vertige, des citoyens vis-à-vis de l’élargissement. Mais cela ne doit pas nous empêcher de reconnaître la valeur ajoutée, pour l’ensemble des Européens, d’un processus d’adhésion géré avec prudence et rigueur.

Faut-il alors poursuivre les adhésions comme si de rien n’était ? Un simple regard sur la situation d’aujourd’hui fournit la réponse : après la Bulgarie et de la Roumanie, qui ont conclu un Traité d’adhésion en 2005, aucune autre adhésion nouvelle n’est prévue au cours des prochaines années, pas avant la fin de la décennie en tout cas.

Le prochain pays sur la liste sera probablement la Croatie - je dis probablement parce que ce pays devra au préalable avoir rempli toutes les conditions requises.

Au-delà, tout pronostic est impossible : les négociations avec la Turquie ont certes débuté, mais nous savons tous, y compris les Turcs eux-mêmes, que le processus sera long et sans garantie sur son issue. Même chose pour les pays des Balkans occidentaux, qui se situent à un stade plus précoce encore de leurs relations avec l’Union.

Tout ceci laisse à l’Union européenne une période amplement suffisante pour réfléchir et décider sereinement sur son projet, sa nature et son avenir, et notamment pour régler les questions institutionnelles en souffrance. Cette phase de respiration lui permettra aussi, pour reprendre les propos tenus récemment par Jacques Delors, de créer, je cite, ce « minimum d’esprit de famille, de compréhension des autres, de connaissance de leur psychologie et de leurs traditions nationales, et de consolider et enrichir le contrat de mariage à 25 ». C’est dans cet esprit que nous prenons au sérieux les préoccupations de nos concitoyens sur le rythme de l’élargissement. C’est pourquoi je propose de construire un nouveau consensus sur l’élargissement basé sur deux principes : un, défendre l’intérêt stratégique de l’Europe qui est d’étendre et de consolider l’espace de paix, de liberté et de prospérité, et donc de respecter les engagements pris ; deux, s’assurer dans le même temps que l’Union, à tout moment, maintient et développe sa capacité de décision et d’action, à l’intérieur aussi bien qu’à l’extérieur de ses frontières.

Premier principe : la consolidation des engagements déjà consentis. Cela signifie tout d’abord qu’à ce stade, et pour ce que j’appellerais un avenir prévisible, nous ne pouvons prendre d’engagements nouveaux. Mais cela signifie aussi que nous respectons la parole donnée. Nous réaffirmons donc la perspective offerte aux pays des Balkans occidentaux et à la Turquie.

Ce n’est pas pour autant une garantie : ces pays devront au préalable respecter à la lettre les conditions posées par les fameux « critères de Copenhague » qui définissent la capacité du candidat à adhérer. C’est là un principe cardinal de cette politique : la conditionnalité stricte. J’invite ceux qui douteraient de notre détermination à se souvenir de la décision de la Commission de reporter toute négociation avec Belgrade tant que le criminel de guerre Ratko Mladic n’aura pas été localisé et transféré au tribunal pénal international de La Haye. Je les renvoie aussi à notre récente position sur la Bulgarie et la Roumanie. Permettez-moi ici d’en dire deux mots. L’objectif de l’Union européenne, rappelé par le Conseil européen lui-même, est l’adhésion de ces deux pays en 2007. Le devoir de la Commission, en tant que gardienne des traités, est de s’assurer qu’ils sauront faire face à leurs obligations une fois membres de l’Union. Un examen minutieux et détaillé a conduit la Commission à considérer que la Bulgarie et la Roumanie pourront rejoindre l’Union le 1er janvier 2007 pour autant qu’ils auront comblé les dernières lacunes. La Commission évaluera leurs efforts et leurs progrès pas plus tard que début octobre et dira alors si, oui ou non, l’adhésion en 2007 peut être maintenue.

Nous accorderons une attention particulière à la réforme de la justice et au combat contre la corruption - et ce au plus haut niveau. Ces efforts sont d’autant plus urgents et nécessaires qu’ils doivent assurer le fonctionnement de l’état de droit, pierre angulaire de l’économie et de la société dans son ensemble. Cela dit, saluons aussi les progrès réels effectués par ces deux pays depuis octobre 2005. Les domaines particulièrement préoccupants sont ainsi passés de 16 à 6 dans le cas de la Bulgarie, de 14 à 4 dans le cas de la Roumanie.

J’en viens maintenant au second grand principe : assurer à tout moment notre capacité de décision et d’action, ou ce qu’on appelle dans notre jargon la « capacité d’absorption » ou « capacité d’assimilation ».

Pour résumer en deux mots, la capacité d’absorption détermine dans quelle mesure l’UE peut accueillir de nouveaux membres tout en restant efficace. Il s’agit donc avant tout d’un concept opérationnel et non pas d’un concept géographique. Il tient compte de deux facteurs : la transformation des candidats en Etats membres respectant pleinement leurs obligations, et le développement des politiques et institutions de l’Union. Le concept de la capacité absorption est apparu pour la première fois sous la plume des chefs d’Etat et de gouvernements de l’Union européenne au Conseil européen de Copenhague en 1993. Il comprend plusieurs dimensions : économique, financière, institutionnelle et démocratique. Il ne s’agit donc pas d’un concept nouveau, dont il n’aurait nullement été tenu compte au cours du dernier élargissement, bien au contraire !

Par exemple, dès 1997, la Commission présentait une stratégie globale intitulée Agenda 2000, incluant la réforme des politiques communes (agriculture, fonds structurels) et du budget de l’UE, qui ouvrait ainsi la voie à l’élargissement de 2004. De notre côté, nous procèderons, en 2008 ou 2009, à une révision du budget de l’Union. . La Commission présentera alors des propositions de réformes globales du budget et des politiques communes. Au plan institutionnel, le dernier élargissement a été préparé par le traité de Nice, qui fixe les règles de fonctionnement d’une Union à 27 membres. Vingt-cinq plus la Bulgarie et la Roumanie égalent vingt-sept. Nous y voilà. Il nous faudra donc songer à un nouvel accord institutionnel, et le plus tôt sera le mieux. Non pas à cause des élargissements à venir, mais parce que c’est déjà nécessaire aujourd’hui pour faire mieux, tout simplement.

J’insiste sur ce point : les réformes de l’Union sont de toute façon indispensables et ne doivent pas dépendre des futures adhésions. En revisant notre budget, nos politiques communes et le fonctionnement de nos institutions, nous préparons un nouvel agenda politique pour l’Europe ”. Il s’agit d’abord et avant tout de relever les défis de la mondialisation et de la modernisation économique. Un mot enfin sur la légitimité démocratique. Elle est cruciale. Je rappelle que toute décision dans le cadre de l’élargissement est prise à l’unanimité par les gouvernements démocratiquement élus des Etats membres, qui représentent leurs citoyens à Bruxelles. Tous les parlements nationaux sont tenus de ratifier les traités d’adhésion.

Le Parlement européen élu au suffrage universel doit donner son avis conforme. On le constate, toute décision majeure nécessite le blanc-seing de toutes les institutions démocratiques compétentes, que ce soit au niveau de l’Union européenne ou de chaque Etat membre.

Mesdames et Messieurs,

Nous disposons d’un bien précieux avant les prochains élargissements : le temps. Profitons-en dès maintenant pour améliorer la capacité de fonctionnement de notre Union. Mais laissons aux pays candidats leur chance, la chance de démontrer qu’eux aussi peuvent intégrer les valeurs démocratiques qui fondent notre projet, mettre en œuvre nos politiques, respecter nos règles. Il y va de notre intérêt propre, il s’agit de la stabilité du Sud-est de l’Europe, et, partant de tout le continent. Les pays candidats ne sont pas au seuil de notre porte. Leur route est encore longue avant de pouvoir entrer dans notre maison commune. Mais nous agirions contre nos propres principes et notre propre intérêt stratégique si nous leur donnions l’impression que leur route ne les mène nulle part.

Merci"

Association Sarajevo